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工商部门在市场信用体系建设中的职能定位   2013-01-12
作者:兆言·易芳  来源:大奖娱乐官网ptpt9  发表时间:2013-1-12 15:33:53  点击:1012
浅议工商部门在市场信用体系建设中的职能定位
国家工商总局门户网站:www.saic.gov.cn     2010年06月09日    来源: 国家工商总局市场研究中心
 

信用:是指能够履行跟人约定的事情而取得信任;或能够履行诺言而取得的信任,不需要提供物资保证,可以按时偿付的信任状态。信用是现代市场经济的基石,非信用行为不仅影响正常的生产经营活动,影响社会经济秩序,更是构筑和谐社会的潜在隐患:非信用行为破坏了经济交往中的信用原则,干扰社会生活秩序,增加了社会的不安定因素,造成社会诚信下降,影响社会风气。现代市场经济是信用经济,没有成熟的市场信用就没有成熟的市场经济。当前市场经济条件下,从信用主体角度来看,市场信用体系由政府信用、企业信用和个人信用整合而成。其中政府信用是社会信用的基石,个人信用是社会信用的基础,而最关键、最活跃和最具影响力的是企业信用。市场信用体系建设是一项复杂的系统工程。它是指在政府的推动下,通过社会各方的密切配合和信用中介机构的市场化运作,逐步建立和完善适应市场经济发展要求的、符合国际标准和我国实际的、涉及市场信用的一系列法律法规、评价技术、组织形式以及相应的管理制度等。


市场信用体系的建设与发展与工商行政管理的发展运作有着密不可分的关系。工商行政管理,是指国家为了建立和维护市场经济秩序,通过市场监督管理和行政执法机关,运用行政和法律手段,对市场经营主体及其市场行为进行的监督管理。工商行政管理的目的就是培育现代市场经济体系,繁荣社会主义市场经济,建设市场信用体系是建设现代市场经济体系的重要组成部分。毋庸置疑,建设完整科学、配套齐全、功能和谐、资源丰富、运转高效的市场信用体系,也是当前工商行政管理工作中的一大重要课题。


一、工商行政管理在市场信用体系建设中的作用和特征


工商行政管理市场监管职能是政府行政管理职能的重要组成部分。工商行政管理监管是对市场主体从准入到退出的全过程监管,其职能决定:其在市场信用体系建设中的功效是任何部门不可替代的,而且也是基础性、关键性的作用。


(一)培育信用主体,把好市场主体准入关。任何市场主体进入市场从事生产经营活动,都需要具备一定的能力和条件,进入不同类型的市场所需具备的资格也不完全相同,这就需要政府有关部门对其资格进行审查和确认。其一旦获得了合法市场主体的“入门券”,也就意味着这一市场主体在某一市场经营领域能独立承担一定的市场风险,具有相应的信用能力,并以此能力赢得市场利润,开展市场竞争。而工商部门就承担着市场主体进入市场的资格审查,从源头上抑制扰乱市场秩序的违法违章行为,在入门关口培育更多、更为守信的市场信用主体。


(二)监管信用行为,严打市场违法失信行为。工商行政管理的基本任务之一就是打击制假售假、无照经营、虚假宣传、不正当竞争、垄断等经济违法违章行为。这些行为的显著特征就是有悖于市场竞争、市场交易有关公正、公平、公开、遵守公序良俗和商业道德的原则,总而言之,就是违反了诚实守信的市场规则,对消费者、其他经营者和国家正常的市场经营秩序造成了一定的破坏和影响。


(三)弘扬信用风气,做好合同管理、履约检查。《中华人民共和国合同法》第127条“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内,依照法律、行政法规的规定,对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为,负责监督处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任”的规定,明确了工商部门对违法合同的查处权,进一步使其在履行合同监管的职责中,做好经营者合同履约情况的检查,做好合同法规的宣传教育,在广大经营者中倡导守信光荣、失信可耻的意识,在市场监管的过程中积极营造浓厚的信用氛围。


(四)生产信用“产品”,发挥名称登记、商标注册职能。工商部门对市场主体的某些信用资格具有一定的行政确认权,如对企业和个体工商户的名称(字号)进行核准,对经营者的商品服务商标进行注册核准,对“全国驰名商标”和省著名商标进行认定,开展“守合同,重信用企业”评选认定等,无论是企业名称、还是商标,都在市场经营中代表了企业一定的资信度,都包含着一定的信用价值,它们都是工商部门运用职能催生的信用“产品”。


(五)维护信用秩序,保护消费者合法权益。消费者是市场信用情况最直接、最广泛、最主动的评价者,消费者权益保护状况直接体现一个地区经济社会的法治化程度,也体现了这个地区市场信用秩序的基本状况。工商行政管理部门作为保护消费者合法权益的主要行政执法机关,通过加强商品、服务和食品的经营行为、质量的监管管理,依法受理、处理消费者对商品、服务和食品的经营行为、质量的申诉举报,及时制止和惩处经营者在商品、服务和食品经营中的违法行为,依法退市不合格商品和不安全食品等措施,切实保障消费者的合法权益,使市场消费秩序得到有力的维护,市场信用秩序有了基本的保障。


(六)营造信用环境,治理虚假违法商业。商业通过一定的媒介,向广大消费者以艺术的形式推介商品和服务的功能、价值、消费特点、社会作用等。实际上,行为是一种商品或服务信用价值的市场延伸,它对于营造浓厚的市场诚信氛围,起着积极的推动作用。工商行政管理机关依据法律法规,代表国家对各类商业活动实施干预、控制,制定、控制和执行发布标准,监督规范活动,指导业健康发展,为商业的运行活动提供了信用标尺,为社会主义经济、政治、文化、社会建设营造了浓厚的信用氛围。


(七)转换信用价值,开展企业融资动产抵押登记。企业动产抵押物登记工作是法律赋予工商部门的一项重要职责,也是工商部门把企业信用转化为生产经营资本、服务企业发展的一项关键举措。工商部门通过对企业动产抵押融资贷款合同进行严格审查,进一步确立信贷双方的债权债务关系;通过对抵押物登记企企业进行检查回访,掌握抵押物变动情况,防止抵押物流失和非法转让,了解债务履行情况,保障债权人的合法权益,监督企业信用价值的依法兑现。


(八)采集信用信息,积累丰富可靠的市场信用基础数据。工商部门通过大量的市场监管和行政执法工作,积累了各类市场主体关于市场准入、市场退出、市场交易、市场竞争、奖励惩罚等大量信用信息,并通过高科技手段加以梳理、汇总,传输到企业注册登记、食品市场巡查、12315行政执法、监测等业务数据交换平台,对各类市场主体的信用情况实施数据动态监管,从而推进市场信用体系的建设和维护。


由以上工商行政管理部门参与市场信用体系建设的职能作用,可以看出工商行政管理在市场信用体系建设中的主要工作特征有以下四个:


1. 高度的权威性。工商行政管理部门恢复建制30年以来,在市场监管和行政执法工作中,立足本职,与时俱进,与改革开放同行,与市场经济同行,与市场信用体系建设同行,基本建立了适应社会主义市场经济的监管理论,基本建立了适应社会主义市场经济监管的工商行政管理法规,基本建立了适应社会主义市场经济监管的体制体制,基本建立了适应社会主义市场经济监管的干部队伍,取得了市场信用建设的重大成就,积累了宝贵的经验,得到了党和各级政府的一致认可,在社会主义统一大市场信用体系建设中的权威是任何一个部门难以取代的。


2. 明显的超脱性。工商行政管理是政府的市场监管部门而不是经济调节部门,更不是社会管理和公共服务部门,其一切工作任务都紧紧围绕市场监管这一基本职能的发挥。在市场信用体系建设中,不象农业部门监管农药、种子市场那样,其市场监管职能与供销、林业等其他部门经营者信用作用的发挥有着直接的利益冲突;也不象烟草部门、盐业部门的市场监管一样,市场信用的得失与其有着密切的利益依附。工商行政管理的市场监管仅仅表现为一种局外的、行政的指导和监督关系,这种明显的超脱性决定了工商部门开展市场信用体系建设拥有客观的公正基础和广泛的社会支持。


3. 广泛的参与性。工商行政管理部门抓信用监管,主要是履行市场秩序监管的职责,而市场秩序则是一个较为宽泛的概念。据有关资料显示,目前我国政府各职能部门掌握了社会公共信用信息的90%。在政府职能部门中,工商行政管理机关所征集的市场信用信息是最多的,也是最完整的。它掌握着合法市场主体从“从诞生到消亡”的大部份信用信息。这种广泛参与性决定了工商部门在社会主义市场信用体系建设中的主力军地位。


4. 职能的需求性。在当代中国市场监管体系中,作为一支重要的行政执法力量,工商行政管理部门根据法定的职权和程序,实施工商行政管理法律法规规定的具体行政行为,即通过登记管理、商标管理、管理、反垄断和反不正当竞争、监管直销打击传销等具体工作,规范指导市场主体及其市场信用行为,保护合法,查处违法,倡导交易公平、竞争公正、整顿规范社会主义市场经济秩序。这是工商部门市场监管职能的集中体现。加强市场信用体系建设,使经营者在自律中增强诚信守法意识,在监督管理中规范交易和竞争行为、依法兑现契约信用,是对工商部门发挥职能作用的客观要求,是各级党委政府、广大经营者、消费者对工商部门转变职能的新期盼。


二、当前工商行政管理机关在市场信用体系建设中存在的突出问题


工商行政管理机关在市场信用体系建设中的作用和贡献是有目共睹的,但由于法律因素、社会因素、市场机制因素以及工商部门内部管理体制因素等各种原因,使得工商部门在市场信用体系建设中步伐缓慢,并凸显出一定的矛盾和问题。


(一)缺乏直接的法律依据。市场信用体系有序推进的前提,必须建立在法制化的、科学的体系分类基础上。当前,没有一部法律或行政法规设定工商部门作为市场信用体系建设的实施主体。国家信用管理体系的分类构建及工商行政管理部门的职责和地位尚不明晰。目前我国信用体系建设似乎处于一种无序状态,地方各自为战,政府部门各自为政,缺乏用统一的法律来加以调整和协调,也妨害了信用体系构建的科学性和有效性。


(二)缺乏严格的法律手段。工商部门对于失信主体的直接惩罚,仅仅局限于行政告诫、经济处罚,在制约和影响其市场行为上没有严格的法律手段加以约束和制止,缺乏对失信者必要的银行资金账户冻结、裁决合同无效等强硬措施。


(三)缺乏高效的信息技术。在市场信用信息收集上,信息化程度不高,“经济户口”录入的大部工作还停留在手工书式层面上,市场主体违法案件没有集中的信息库;在市场信用分析上,没有科学、统一的处理软件,使纷芜繁杂的市场信用数据得不到有效的处理,为市场 预警起不到很好的决策参考作用;在市场信用信息发布上,信息化覆盖率低,不能起到社会公众易于查询、广泛知晓的目的。


(四)缺乏系统的监管模式。对于企业和个体工商户的信用分层分类监管,并没有形成方式固定的、上下一体的、社会联动的监管模式,多年来只是停留在试点层面上,不能很快的总结经验,分析利弊,制定一个操作性强、工作连惯性强的套路;缺乏信用调查、信用分类、信用评估、信用奖惩、信用信息公开的相关配套操作规程,使工商部门在市场信用体系建设这一系统化工程中理不清思路、找不到合适的突破口。


(五)缺乏精良的工作队伍。市场信用体系建设工程庞大,理论性强、专业性强、任务艰巨,对承担此项任务的工作队伍从文化知识水平、市场分析能力、执法监管能力都提出了很高的标准和要求。而目前工商部门人员队伍普遍老化、知识水平普遍低下,这与其肩负的市场信用体系建设任务不太相适应。


(六)缺乏有机的部门合作。目前我国市场信用体系建设似乎处于一种无序状态。除了工商部门在搞,税务、海关、商务等部门也在搞,可谓地方各自为战,政府部门各自为政,缺乏统一的规范和协调,妨害了市场信用体系构建的科学性和有效性。其基础性的原因在于我国的市场信用体系建设仅处于基本概念层次,尚未形成社会信用管理体系的科学分类,构建工程缺乏总体设计。这样的状态发展下去,极易使市场信用建设工作产生混乱和走弯路现象。


(七)缺乏优质的行政服务。由于市场信用管理体系分类管理问题和基本法律建立问题没得到确认或解决,全国许多地方的工商部门都在搞市场信用体系建设、企业信用分层分类监管,但思路、方法、内容各不相同,水平参差不齐。归根到底是工商部门在市场信用体系建设中的行政服务作用得不到充分的发挥:重监管、轻服务,重处罚、轻指导,重事后处理、轻事前预警,主要表现为总体思路和方案设计模糊不清,可操作性差;有的介入操作层面过多、与市场经济体制发展要求不相吻合;有的停留在传统的行为模式上,习惯以领导讲话、部门文件等形式指导或做规定,没有上升到法律法规层面去规范,与WTO规则和政府职能转变后的行为模式相悖。


(八)缺乏有力的信用宣传。信用建设贵在全社会参与,贵在形成一种“全民信用”的氛围。而我们工商部门在市场信用体系建设中却往往忽略舆论宣传的作用,只是一味地停留在监管层面上做事,使信用建设变为政府被动的要求,而没有把全社会发动起来主动地、积极地来讲求信用、恪守信用、弘扬信用,以信用谋求更大的市场利润。


三、如何发挥工商行政管理职能,推进市场信用体系建设


开展市场信用体系建设是工商行政管理工作职能的延伸与拓展。以往,工商行政管理机关对市场主体的监管主要侧重于对其设立前的主体资格的审查把关及经营活动中违法违规行为的事后查处。对市场主体经营活动跟踪式的“预先警示”、“公示”等方面的监管工作比较缺乏。当前,工商行政管理开展市场信用体系建设的主要任务,就是要求以信用评价为杠杆的信用监管与传统的依法监管互为作用,形成综合型、社会化、智能化的依法和以德并举的崭新监管模式,推动市场经济健康、有序运行。


(一)建设“信用工商”,打好建立信用政府的第一张牌。规范工商部门的行政行为,是发挥信用监管作用的首要前提。政府在信用体系中处于特殊地位,即政府是信用规则的制定者、维护者,也是对失信行为的裁判者。工商部门的信用形象和维护信用的能力出现偏差,就会对整个市场信用状况产生动摇。因此,建设信用工商,在市场信用总量中起着支配和基础性作用。建立信用工商,最基本的要求是“办事有章,言而有信”,转变职能,政务公开,依法行政。


1. 要提高工商部门及其工作人员的法律意识和队伍素质,建立一支高素质的公务员队伍,能深刻理解市场信用建设的重要性,并有着熟练的业务技能。


2. 要加快制定《工商部门信用建设规范》等规范工商部门自身信用行为的约束规定,加强执法的统一管理和协调,以规范、高效的行政服务搭建起政府信用平台,减少行政审批环节,打破地方保护,为市场行为主体提供公平公正的竞争环境。


3. 要加强行政执法监督力度,让所有失信于民的政府行为,都置于国家法律法规的监控之下,并依法严格追究当事人的责任。这样就使工商部门的一切行政行为透明、积极、规范,有利于提高办事效率,也有利于减少政府部门对市场的不合理干预,为市场经济发展创造良好的环境。


4. 要整合工商内部职能,建立一个统一、协调的工商信用管理组织机构。在各级工商行政管理机关内部建立信用建设领导小组和办公室,要明确信用建设领导小组和工作办公室的具体职责,工作任务,并加强领导,起好协调、整合的作用,建立相应的督查机制,进一步整合分散的信用管理职能,使之与原有的监管体系有机衔接,形成互动。


5. 要强化工作作风的转变,以良好的作风为全社会的诚信建设做出表率。认真解决工商部门在市场监管中以权谋私、徇私枉法、执法不严等群众反映强烈的突出问题,以实际行动取信于民,严肃查处违法违纪行为,真正维护工商执法的高度权威性。


(二)健全信用法规,打造法制信用经济的第一抓手。工商行政管理机关要积极参与国家对市场信用监督管理的立法工作,建立建全市场信用法律体系。从比较成熟的市场经济国家来看,它对市场信用行为的监督,实际是以一系列完善的法律法规为基础的,而且要经历一个比较长期的完善过程。从我国经济法律体系来看,直接规范市场信用行为的法律、法规是非常缺乏的。从征信国家的实践表明,我国的信用立法工作难以在短期内完成。从我国的立法习惯看,一般是先有大量实践形成共识,再上升为相对固定的法律,才有国家立法的规则。多年来,工商行政管理机关以监管信用市场大量的实践经验和管理信用方面的部门法规,为国家信用立法打下了良好的基础,已经使国家信用方面的法律法规具有现实性、科学性和可操作性,下一步,要争取立法的主动权,主动承担起市场信用体系建设和市场信用监管的重任。


(三)开展信用宣传,弘扬恪守市场信用的第一理念。开展诚信体系建设,教育是基础,制度是保障,二者缺一不可。在市场信用体系建设中,工商部门一要把诚信宣传教育列入履行管理服务职能的一项内容,不断创新宣传教育的形式,通过各种途径,如专题培训、网站宣传、报刊杂志、展览演示等,使宣传教育富有亲和力、吸引力、渗透力。通过卓有成效的宣传教育,营造“有信者荣、失信者耻、无信者忧”的氛围,使广大经营者形成自觉遵纪守法、诚实守信的良好社会风尚。二要把诚信宣传教育与普法教育、企业文化建设相结合,针对不同对象采取行之有效的方式进行。三要引导并督促企业按照法律、法规和政策规范其生产经营行为,通过依法签订合同并积极履约,督促会计资料真实完整,加强银行信贷管理,加强应收应付帐款管理,加强产品质量管理,重视环境卫生保护等措施,努力培育广大经营者的良好信用形象。


(四)依托经济户口,完善信用标准评价的第一载体。评判一个市场主体是否诚信,诚信度如何,这是市场信用体系建设的关键环节。从实践来看,一个市场主体未来是否诚信,我们很难准确判断。但我们可以通过考察其过去的历史信用记录,量化其诚信度,然后加以评判、推断其未来的信用前景。因此,建立市场信用评价标准、通过考察市场主体的历史信用记录来对其将来的信用行为进行预判,非常必要。工商部门要把“经济户口”作为市场信用评价体系的平台,建立以“经济户口”为基础,以动态监管为手段,分级管理与属地管理相结合,沟通上下、联动左右的市场信用监管标准评价机制。


工商部门要以“经济户口”准确记载、收集、整理市场主体信用信息,以“经济户口”为依托,建立市场主体庞大的静态、动态数据库,并不断为社会提供企业守信和违信信息。另外,工商部门要针对当前各部门对企业征信条块分割的实际,同其他职能部门建立企业信用信息共享制度,实行企业信用信息交换,并将交换的企业信用信息统一收集、整理输入信息库,进一步完善“经济户口”,丰富其功能,使其成为工商部门开展市场信用体系建设的“铺路石”。


(五)挖掘12315潜能,发挥市场信用惩戒的第一功能。工商部门要把12315执法体系建设作为市场信用体系建设的重要一环,利用严格的法律手段实施失信惩戒。一是要在12315的功能完善上,制定和推行“失信成本”远高于“守信成本”的惩治制度,让虚假出资、抽逃注册资本、合同欺诈、制售假冒伪劣产品、坑蒙拐骗、侵害消费者权益等违法失信者,得到严厉的惩罚,使其得不偿失,接受教训,日后不敢冒失信的风险。并确保经营者的信用能力与交易行为相称,将因为信用能力不足导致的失信现象减少到最低程度,促进守信获益良性机制的建立和全社会诚实守信良好氛围的形成。二要抓紧完成省局、市局两级数据库和省局12315信用数据分析中心建设,并逐步与食品安全监管、商品质量监管、监测、经济户口管理、市场主体信用分类管理、执法办案等信息系统互连互通,实现12315网上查询、网上咨询、网上受理、网上查办、网上调度指挥、网上应急处置、网上动态监管、网上发布信息和网上综合分析。三要加强机制制度建设,按照“四化”建设的要求,围绕信用体系加大机制创新和制度建设,重点建立健全消费维权监管执法机制、市场主体自律机制和社会监督机制;完善消费者咨询、申诉、举报受理制度、转办和处理制度以及督办反馈制度;建立健全消费维权工作制度等,通过建立和完善各项工作制度,积极构建消费维权的长效管理机制,全面提升消费维权工作水平,以提升执法维权水平带动市场信用体系建设水平的提升。


(六)倡导信用自律,突出市场信用建设的第一动力。工商部门要在市场信用体系建设中,积极渗透各类市场主体行业组织,指导他们的发展壮大,充分发挥各行业协会等自律组织的作用,制定适合本行业特点的行业信用道德规范,共筑诚信大厦。对于严重违反本行业职业道德规范的行为,要支持行业组织给予严肃惩戒,以维护行业道德的权威性和纯洁性。


此外,也要大力推动信用中介业的发展,严格管理中介服务组织,逐步完善市场中介信用体系。目前,由于信用中介组织缺乏统一的管理,一些信用中介组织和一些政府部门对于企业信用信息的“公示”不严肃。“证钱交易”、“名钱交易”的现象十分普遍,严重地损害了我国信用信息“公示”的可信性和权威性。一些组织滥评奖、滥发牌、滥给证,扰乱了企业信用信息“公示”的秩序和“公示”信息的可行度,败坏了信用信息“公示”的名声。工商部门要特别重视、培育和促进征信企业和信用评估企业的发展,尤其重视征信企业的发展。通过现行法律、法规主动介入对信用中介服务组织的监督管理。从一开始就严格规范信用中介经营行为,加强对经营信用产品质量的监督,进一步提高信用中介服务的质量和水平。


(七)推进信用传播,搭建市场信用交流的第一平台。各级工商部门要加快信息化建设进度,依托计算机网络技术,构造市场主体信用管理内、外两个平台,内部信用预警平台就是通过计算机局域网对工商登记、备案的各市场主体信用信息的内部各业务窗口实现预警提示的工作系统,进一步构成了市场主体的工商信用信息的基本框架,并通过网络技术在各业务窗口实现交互共享。对外信用公示平台就是通过局域网、触摸屏、互联网等向社会公众公布市场主体信用信息的开放式查询系统,使其成为工商部门对外公布市场主体信用信息的主要途径。通过开设信用网站。在网页上公布认定的“重合同守信用”企业、拥有著名商标、驰名商标、消费者信得过产品和其他良好商誉的市场主体名单,以及需要向社会公开曝光的违法企业、个人名单;在各登记注册大厅、档案室设立市场主体信用查询窗口,为社会公众提供方便快捷的市场主体信用信息服务。


(八)提高“产品”质量,力做信用“产品”的第一熔炉。工商部门要充分发挥合同管理、企业名称登记、商标注册等关键职能,从政府角度打造令社会公众所信任的信用“产品”。将开展名优字号认定、驰名(著名)商标认定、“守合同,重信用企业”争创等作为对信用体系建设的重要手段,对信用较高的市场主体在社会上定期公布,既作为一种表彰活动也作为一种征信鼓励,进一步促进市场良好信用风气的建立。并以这些工商部门的信用“产品”为切入点,将市场主体在生产、经营活动的中的交易行为、商业宣传、契约合同延伸为整个企业信用管理的组成部份,以此来搭建广阔的市场信用舞台,达到监管市场信用、共建和谐信用经济的目标。(作者:河南省濮阳市工商局 陆诗秦)


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